“18개월 유예시켰다더니…계속되는 거짓말”
[FTA 서명본 해설ㆍ3] 의약품, 섬유, 농업 등 ”
송기호 변호사는 한미 자유무역협정(FTA) 서명본의 세 번째 연재에서도 정부의 거짓말 또는 ‘자기 논에 물대기’ 식 해석을 날카롭게 지적한다. 정부는 한미 FTA 재협상의 중요한 성과로 “복제 의약품 시판 허가와 특허를 연계하는 제도를 18개월 유예”했다고 자랑했다. 송 변호사는 “거짓말”이라고 지적한다.
송 변호사가 자세히 설명하듯이 서명본의 문구는 “유예”가 아니다. 단지 미국 정부가 18개월 동안 이 제도와 관련해 “제소”를 하지 못하도록 했을 뿐이다. 물론 미국 정부는 제소를 하지 못하는 18개월 동안에도 제도가 제대로 정착될 수 있도록 지속적인 “협의”를 한국 정부에 요청할 수 있다. 이 역시 서명본에 명확하게 명시돼 있다.
송 변호사는 “만약 한국 정부가 18개월 동안 제소하지 못하도록 한 것을 놓고 이 제도가 ‘유예’된 것으로 평가한다면 한국 정부는 미국의 반덤핑도 ‘유예’된 것으로 봐야 한다”고 지적했다. 한국 정부는 한미 FTA에서 반덤핑을 제소하지 못하도록 해놓고서 “무역구제위원회에서 충분히 해결할 수 있다”고 답해 왔다. <편집자>
오늘은 두 번째 연재에 이어 한미 FTA 내내 쟁점이 됐던 의약품 관련 조항을 살펴보겠습니다. 다음 [표6]을 보십시오. 이 조항은 복제 의약품(제네릭) 시판을 허가하는 절차와 오리지널 의약품의 특허권을 한국으로 하여금 연계하는 제도(한미FTA 18.9.5(b)조)와 관련된 조항입니다. 한국 정부가 이마저 균형의 요소로 삼아 버리는 마술을 감상하시기 바랍니다.
[표 6]
Neither the United States nor Korean will invoke Article 22.4 of the Agreement with respect to the other Party’s obligation under Article 18.9.5(b) of the Agreement during the first 18 months after the date the Agreement enters into force. Should either Party have concerns with respect to the other Party’s compliance with its obligation under Article 18.9.5(b) during the first 18 months after the date he Agreement enters into force, the United States and Korea will, consistent with Article 22.3 of the Agreement and at the request of either Party, consult with a view to reaching a mutually satisfactory resolution of those concerns. (한미FTA 18장 부속서한)
미국이나 한국은 모두 협정문 18.9.5(b)조에 따른 상대국의 의무에 관해서, 협정이 발효한 날로부터 첫 18개월간은 협정문 22.4조의 제소 절차를 추구하지 않는다. 만일 협정이 발효한 날로부터 첫 18개월 동안에, 어느 한 나라가 상대국이 협정문 18.9.5(b)에 따른 의무를 이행하는지에 대하여 우려하는 경우, 미국이나 한국은 협정문 22.3조에 부합하게, 어느 한 나라의 요청에 의하여, 상대국의 염려에 대해 상호 만족할 해결에 도달할 목적으로 로 협의를 진행하기로 한다.
너무 긴 글이 될까봐, 위 의약품 특허-시판 연계 도입 조항(18.9.5(b)조)이 국민건강보험을 얼마나 심각하게 위협할지 설명하지는 않겠습니다. 다만, 이 글에서 말씀드리려고 하는 것은 [표 6]의 내용과 이를 설명하는 한국 정부의 방식입니다. 이 조항을 놓고 한국 정부의 <국정브리핑>은 달랑 이렇게 광고하였습니다.
”복제 약 시판 허가 및 특허 연계 이행 의무 18개월 유예”
그리고 다름 아닌 바로 이로 인해 한국 정부는 서명본에서도 이익 균형이 달성되었다고 자랑합니다. 그러나 [표 6]의 조항은 <국정브리핑>의 말과는 달리, 한국에게 특허-시판 연계 의무를 발효 후 18개월간 유예해 주지 않습니다. 한국의 의무는 협정 발효일로부터 즉시 한국에게 적용됩니다.
그리고 한국이 의무 이행을 소홀히 할 경우 미국은 그 이행을 요구할 수 있고, 한국은 미국을 만족시킬 수 있는 협의 절차([표 6]에서 나온 22.3조에서 정한 절차)에 응해야 합니다. 단지 미국은 발효 후 18개월 동안, 한국을 제소할 수 없을 뿐입니다.
미국이 제소를 18개월간 하지 못하게 되었으니, 한국의 이행 의무 18개월 유예가 맞는 말이 아니냐고요? 제소할 수 없다는 이유로 이행 의무가 유예되었다고 말하려거든, 다음 [표 7]의 반덤핑 조항을 보시기 바랍니다.
[표 7]
No party may have recourse to dispute settlement under this Agreement for any matter arising under this Article. (한미FTA 10.7조 2항)
어느 당사국도 이 조항에 따라 발생하는 어떠한 사안에 대하여도 분쟁 처리 절차를 추구하지 못한다.
[표 7]에서의 ‘이 조항’은 정부가 그토록 자랑하는 미국의 반덤핑 조치와 관련된, 오직 하나 있는, 한미 FTA 10.7조를 의미합니다. 그런데 바로 이 유일한 조항 10.7조를 미국이 지키지 않더라도 한국은 미국을 제소할 수 없습니다. 영원히!
만일 한국이 의약품 시판-특허 연계에 대한 미국의 제소를 한미 FTA 발효 후 18개월간 유예시켰기 때문에, 그래서 한국의 이행 의무가 18개월간 유예되었다고 말한다면, 미국이 한미 FTA의 반덤핑 조항을 이행할 의무는 영원히 유예된 것입니다.
진정 한국의 연계 이행 의무 유예를 주장하고 싶거들랑, 파나마 정부처럼 연계를 의무로 만들지 않는 FTA를 체결했어야 합니다. 지면 관계상 자세한 설명은 할 수 없지만, 파나마는 한국보다 이틀 전에 미국과 FTA를 서명하면서, 특허-시판 연계를 구속력이 없는 조항으로 만들었습니다(파나마-미국 FTA 15.10조 4항).
한국은 매우 놀라운 나라입니다. 이 곳에서는 언제나 한미 FTA의 이익은 균형을 이룹니다. 한미 FTA 협상은 언제나 성공합니다. 이 곳에서 중요한 것은 한미 FTA에 관한 사실이 아닙니다. 중요한 것은 한미 FTA가 살아 숨 쉰다는 것 그 자체입니다. 마치 연암 박지원의 시대에 북벌론과 소중화주의가 그러하였듯이.
2장 상품
지금부터는 한미 FTA 2장부터 달라진 곳을 가능한 한 조문 순서대로 해설하겠습니다. 지면 관계상 각 장의 많은 변경 가운데, 사소한 것들은 모두 빼고 실체법적으로 의미가 있는 것만 간추려 설명하겠습니다.
상품 무역을 주제로 한 2장에서 일어난 여러 가지 변경 가운데는 다음 두 가지 내용을 주목할 필요가 있습니다.
첫째, 독자들에게 조금 어려운 개념이겠지만, ‘무관세 수입 할당량(TRQ)’이라는 개념을 이해할 필요가 있습니다. 한미 FTA 조항에 따라 한국은 미국산 버터, 치즈, 오렌지 등 19개 품목에 대해 관세 없이 일정량을 의무적으로 수입해야 합니다. 예를 들어 치즈를 FTA 발효 1년차 7000톤(t)에서 시작해서 14년차의 1만 톤까지를 무관세로 수입해야 하듯이, 한미 FTA에는 19개 품목에 대해 세세하게 의무 수입량이 연도별로 정해져 있습니다(한미 FTA부속서 2-B-1, 6항-24항).
그런데 서명 전에는 이 19개 품목에 대해 각 연도 규정 물량을 초과해서 수입해서는 안 된다는 상한 규정(“shall not exceed the quantities”)이 있었습니다. 그러나 서명본에서는 이 상한 문구가 19개 품목 모두에 대해 삭제되었습니다. 정부는 여태껏 서명본의 신구조문 대조표와 해설서를 제출하지 않고 있습니다. 그래서 과연 왜 상한 규정이 모두 삭제되었는지 그 배경을 저는 알 수 없습니다. 그러나 상한 규정을 삭제함으로써, 미국은 실제 운용과정에서 한미 FTA를 개정하지 않고도 의무 수입 물량의 확대를 요구할 수 있는 근거를 마련했다고 할 수 있습니다.
둘째, 독자들이 어느 정도는 아시겠지만, 한미 간에 교역의 대상이 되는 수천 가지의 상품들은 일정한 그룹을 이루어 관세가 철폐됩니다. 한미 FTA 서명본에는 그 이전에는 없던 ‘Z’그룹을 새로 신설하였습니다. 이 유형은 FTA 발효 즉시 관세(종가세)를 20% 인하하고, 발효 후 2차년도의 1월부터 9년간에 걸쳐 관세를 완전 폐지하는 방식입니다(대한민국 관세양허표 일반 주해 3항).
이렇게 새로운 유형을 만들어 축산 제품인 유장, 유장분말에 적용하였습니다. 이들 제품은 서명 전에는 ‘G’그룹, 그러니까, FTA 발효 후 10년간에 걸쳐 관세를 균등 폐지하는 그룹에 속했는데, 소속을 바꾼 것입니다. 유장과 유장분말에 부과되는 관세는 약 50%인데, 서명 전과 서명 후의 관세는 이렇게 대략 달라졌습니다.
이 관세 차이가 사소하게 보이십니까? 이들 제품은 한미 FTA로 한국 축산업에 피해가 예상되는 반면, 미국 축산업에 좋은 기회가 되는 대표적 축산 제품입니다.
3장 농업
3장(농업)에서도 다음 두 가지의 변경을 주목할 필요가 있습니다.
첫째, 한미 FTA 발효 후 한미 양국의 공무원들로 구성될 농업무역위원회의 모든 의사 결정방식은 서명 전에는 합의제(consensus)였습니다(서명 전 한미FTA 공개본 3.4조의 4항). 그런데 서명본에서는 이 조항을 삭제하였습니다. 그 정확한 배경을 저는 알지 못합니다. 그러나 이 위원회와 같이 미국의 공세가 예상되는 단위에서는 그 의사결정방식이 합의제인 것이 한국에게 더 나은 것입니다.
둘째, 독자들도 알겠지만, 한미 FTA에서는 미국 농산물 수입 때문에 한국 농업에 피해가 생기는 것을 줄여 보겠다며, 긴급수입제한조치(세이프가드)라는 것을 두었습니다. 가령 쇠고기의 경우 FTA 발효 후 1년도에 27만 톤이 넘게 미국산 쇠고기가 수입되면 40%의 긴급수입제한관세를 추가로 부과할 수 있는 방식입니다. 이 발동 물량 기준이 한국의 연간 쇠고기 수입량과 비교하였을 때, 얼마나 허구적인 것인지는 지면 관계상 여기서는 따로 살피지는 않겠습니다.
다만, 또 다른 구조, 곧 긴급수입제한조치를 미국이 역으로 이용하여, 바로 이 긴급수입제한조치의 발동량 기준까지는 무관세 수입하도록 하는 장치를 살피겠습니다. 예를 들어 우리 농업과 술 산업의 연계를 회복하는 데에 매우 중요한 주정(酒精, alcohol)을 보면, 미국산 주정이 FTA 발효 1년차에 118톤이 넘게 들어오면 55%의 긴급수입제한관세를 현행 270%의 관세에 추가하여 매기도록 되어 있습니다. 그런데 바로 이 118톤 이하로 수입되면 무관세로 수입하도록 하였습니다. 무관세! 상황을 다시 설명하면 한국은 미국산 주정 수입량이 118톤을 넘을 경우 55%의 관세를 더 붙이기 위하여, 바로 그 118톤까지의 수입량에 대해 270%의 관세를 포기해야만 하는 것입니다.
미국의 솜씨에 탄성을 지르기 전에, 우리는 이러한 질문을 할 수 있습니다. 만일 미국산 주정이 118톤을 넘어 150톤이 수입되면, 긴급수입제한 관세를 150톤 전부에 대해 매기는가? 아니면 118톤까지는 무관세이고 그 초과분 32톤(150톤-118톤)만에만 매기는가? 저는 법리적으로는 전자가 옳다고 생각합니다. 발동기준량을 118톤으로 정한 것은 이 물량을 넘으면 감당하기 어렵다는 취지에서였습니다. 그러므로 그 아래로 수입량을 떨어뜨려야 합니다. 그런데 만일 앞의 질문에 대한 답을 후자로 고른다면, 118톤까지는 무관세로 자동 수입되고, 초과분 수입량만 줄어 들뿐이므로, 발동기준량을 118톤으로 정한 의미가 없게 됩니다.
그런데 한미 FTA 서명본은 이 문제를 [표 9]과 같이 조항으로 해결하였습니다. 아래 [표 9]에서 보듯이 서명본에서 ‘(w)’에 이어 추가된 ‘(cc)’가 바로 주정입니다. (참고로 (w)는 전분입니다.)
한국 정부는 지금까지도 서명본과 옛 공개본의 조문 비교 대조표와 해설을 제공하는 서비스를 국민에게 하지 않고 있습니다. 그래서 저 역시 왜 위와 같이 ‘주정’이 서명본에 추가되었는지 알지 못합니다.
아마도 일부 공무원들은 실수로 누락돼 있던 것을 바로잡았다고 답변할 것입니다. 그러나 세계에서 유례가 없을 정도로 술 산업과의 연계를 빼앗긴 한국 농업의 현실과, 주정이 장차 농업과 술 산업의 연계를 회복하는 결정적인 요소라는 것을 모를 리 없는 농림부 공무원들이 실수로 구 공개본에서 주정을 누락하지는 않았을 것입니다.
어떤 사람들은 위 (cc)조항이 누락되건, 추가로 들어가건 달라질 것이 없다고 할지 모르지만, 법률가의 눈으로 보았을 때, 한국과 미국은 옛 공개본에서 주정을 제외함으로써, 주정이 긴급수입제한조치 발동 기준량 이하로 수입되는 경우에는 무관세로 수입하지만, 수입량이 기준량을 초과할 경우에는 수입량 전부에 대하여 긴급수입제한관세를 부과하기로 합의한 것으로 주장할 수 있습니다.
4장 섬유
4 장(섬유)에서 눈여겨 볼 부분은 4장의 여러 조항들(4.2조 7항, 부속서 4-A)에 새로 들어간 새로운 원산지 규정입니다. 독자들도 알고 있듯이, 미국은 한국이 원단(fabric)을 중국에서 수입해서 재단(cutting)ㆍ봉재(sewing)하여 의류와 섬유 제품을 만들면 이를 한국산으로 인정하지 않고 있습니다.
한국 기업이 원사(yarn)부터 한국산이나 미국산을 사용하여 제직 또는 편직(weaving or knitting)ㆍ염색(dyeing)ㆍ날염(printing)하여 원단을 만들고 이를 가지고 섬유제품을 만들어야 한국산으로 인정합니다. 이는 미국이 1994년에 멕시코에게 FTA 특혜관세를 부여하게 되는 상황에 처하자 도입한 제도입니다(북미FTA 부속서 300-B). 미국은 이 제도를 한국에게도 적용하였습니다.
그런데 한미 FTA 서명본은 다음과 같은 ‘완전 형성 및 마감 요건’을 새로 두어, 섬유 원산지 규정을 더욱 엄격히 하였습니다. 먼저 [표 10]의 한미 FTA 서명본에서 ‘완전 형성 및 마감 요건’의 정의 조항을 새로 둔 것을 보시기 바랍니다. 이는 구 공개본에는 없던 조항입니다.
[표 10]
wholly formed and finished means:
(a) when used in reference fabrics, all production processes and finishing operations necessary to produce a finished fabric ready for use without further processing. These processes and operations include formation processes, such as weaving, knitting, needling, tufting, felting, entangling, or other such processes, and finishing operations, including bleaching, dyeing, and printing; and
(b) when used in references to yarns, all production processes and finishing operations beginning with the extrusion of filaments, strips, film, or sheet, and including drawing to fully orient a filament or slitting a film or sheet into strip, or the spinning of all fibers into yarn, or both, and ending with a finished yarn or plied yarn. (한미FTA 부속서 4-A, 섬유와 의류 제품의 품목별 원산지 규정 2(e)항)
완전 형성 및 마감이란,
(a) 원단에 대해 사용할 경우에는, 더 이상의 공정이 필요 없이 바로 사용할 수 있는 완성품 원단을 생산하기 위하여 필요한 모든 생산 공정 및 마감 작업을 의미한다. 이 공정과 작업에는 제직, 편직, 바느질, 터프팅, 펠팅, 인텡글링, 또는 그 밖에 동종 작업과, 표백, 염색, 날염 등의 마감 작업을 포함한다.
(b) 원사에 대해 사용할 경우에는, 장섬유, 스트립스, 필름, 또는 쉬트를 압출하는 것부터 시작하여, 실을 뽑아 완전히 장섬유로 가공하거나, 필름 또는 쉬트를 얇게 벗겨 스트립을 만들거나, 섬유 원료를 자아 원사로 만들거나, 또는 위 둘을 포함하고, 그리고 최종적으로 가공사 또는 제연사를 생산하는 그러한 모든 생산 과정과 마감 작업을 말한다.
섬유업계에 있는 친지에게 물어 보며, 번역하였지만, 저도 정확히 잘 모르는 섬유업계의 용어를 사용해서 독자들에게 미안합니다. 혹시 독자들 중에서 더 쉬운 번역을 올려 주신다면 그에 따르겠습니다.
이 정의 조항은 미국의 종래 미-싱가포르 FTA, 미-칠레 FTA, 미-호주 FTA에는 존재하지 않았습니다. 그리고 한미 FTA 구 공개본에도 존재하지 않았습니다. 그러나 이 조항은 한미FTA 서명본의 섬유와 의류 원산지 규정에 모두 6곳에서 활용되고 있으며, [표 11]은 그 하나입니다.
독자들도 알다시피, 섬유와 의류에서의 미국의 원산지 규정은 한미 FTA의 협상 시작 전부터 많은 비판과 주목을 받아왔습니다. 그러나 한국 정부는 이처럼 원산지 인정 요건에 대한 새로운 정의 조항을 수락해주고도 여태 그 의미를 제대로 설명하지 않고 있습니다.
필자는 섬유업계의 국제 거래 분쟁에 몇 번 관여한 적은 있지만, 위와 같은 완전 형성 및 마감 요건이 새로이 정의되고 삽입된 것이 현장에 구체적으로 어떠한 영향을 줄지는 알지 못합니다. 단지 법률가로서, 원산지 인정 요건이 더 까다로워졌다고 해설할 수 있을 뿐입니다. 만일 일부 공무원들이 그저 구 공개본의 의미를 명확히 하기 위해 서명본에서 새로 추가한 것일 뿐, 서명 전과 달라진 것이 없다고 말한다면, 저는 다음과 같은 세계무역기구의 판례를 들어 보이겠습니다. 그 밖에 것은 제가 잘 모릅니다. [표 12]가 이 글의 마지막입니다.
[표 12]
One of the corollaries of the “general rule of interpretation” in the Vienna Convention is that interpretation must give meaning and effect to all the terms of a treaty. An interpreter is not free to adopt a reading that would result in reducing whole clauses or paragraphs of a treaty to redundancy or inutility. (WTO 1996, 미국-가솔린 사건 항소심 판정문 15면)
비엔나 협약에서 정한 “조약 해석의 일반 원칙”의 지당한 한 결론은, 조약의 모든 문구에 의미와 효과를 부여하는 해석이 되어야 한다는 것이다. 조약의 해석자는 조약의 조항이나 문항을 쓸데없는 장황이나 혹은 무익한 것으로 격하하는, 그런 결과를 낳는 해석을 채택할 자유는 없다.
송기호 /변호사
송기호/변호사