국민부담은 18조 늘고 보험혜택은 줄고…
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의약분업 지속한다면 대통령 탄핵
국민부담은 18조 늘고 보험혜택은 줄고…
2004-02-27 18:34:31
1999년 6월 의료보험 통합에 반대하다 직권면직된 김종대 전 보건복지부 기획관리실장(現 계명대 초빙 교수·한국복지문제연구소장)이 ‘현행 의약분업이 의료법과 국민건강보험법에 위배된 불법적인 정책’이라고 주장해 또 한차례 파문이 일어날 전망이다.
김 교수는 ‘약을 선택하고 일정비율로 배합하는 조제행위는 의료행위의 일부’라며 ‘이러한 의료행위는 의료법상 면허를 취득한 의사·치과의사·한의사·조산사 및 간호사에 의해 행해져야 한다’고 밝혔다.
때문에 김 교수는 ‘현행의약분업은 의료인이 아닌 약사의 조제행위를 인정하고 조제료를 건강보험에서 지불하고 있는데, 이는 명백히 의료법위반’이라고 주장했으며, 국민의 입장에서 현행 의약분업을 볼땐 ‘약의 조제내역이 담긴 의사의 처방전료와 약국에서의 조제료라는 이중부담으로 의료비가 증가됐다’고 밝혔다.
김 교수는 또 ‘의료인이 아닌자가 의료행위가 아닌 비용을 건강보험에서 지급하는 것은 국민건강보험법에 위배된다’며 ‘국민들은 불법행위로 인한 손해배상을 받도록 법적조치를 강구함과 아울러, 국민운동을 전개하여 잘못된 의약분업을 재편하고 법체계도 정비토록 해야 한다’고 말했다.
김 교수는 ‘잘못된 의료개혁을 추진한 결과 지난 5년간 국민부담이 18조가 늘었으나 혜택과 서비스는 악화됐다’며 ‘건강보험과 의약분업의 전면적인 개편이 필요하다’고 강력 주장했다.
아울러 김 교수는 ‘´국가배상법´에 의하면 국가 또는 지방자치단체는 공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가했다면 손해를 배상하여야 한다’고 말하는 한편, ‘현행 헌법(65조 1항)은 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때라고 탄핵사유를 규정하고 있다’며 ‘대통령이 불법적인 의약분업을 계속 진행 시킨다면 결국 탄핵의 대상이 될 수밖에 없다’고 경고했다.
다음은 김종대 김종대 전 보건복지부 기획관리실장과의 일문일답이다.
1. 월간조선 3월호에 선생께서 김대중·노무현정부의 실패한 의료개혁을 심층분석해서 기고하신 것으로 알고 있는데 의료개혁의 내용이 구체적으로 무엇이었습니까?
- 김종대 전 보건복지부 기획관리실장(現 계명대 초빙 교수·한국복지문제연구소장)
1998년 김대중정부는 의료개혁의 명분으로 다음과 같은 2가지 조치를 취했습니다.
첫째, 국민의료보장제도의 핵심인 의료보험의 운영시스템을 변혁시켰습니다. 근로자와 자영업자 등 특성에 따라 다양하게 보험자를 설치하여 자치적으로 운영되던 보험시스템을 전국단위의 단일 보험자로 통합 운영하는 국가관리하의 획일적 시스템으로 바꾸었습니다. 즉, 종래의 140개의 직장의료보험조합, 공무원·교직원의보공단, 238개 지역의료보험조합을 해체하고 국민건강보험공단을 새로 만들어 정부가 직접통제운영하는 방식으로 전환했습니다.
둘째, 국민의 의료이용체계도 바꾸었습니다. 종래 환자는 병의원에서 진료를 받고 약도 지급받았는데 의약분업이라는 제도를 새로 실시하여 병의원에서 진료를 받은 후 의사로부터 처방전을 발부받아 약국에서 약을 지급받게 되었습니다.
2. 개혁은 제도와 방법을 바꾸어 더 나은 상황을 만드는 것이라는 선생의 말씀에 공감하는데, 그러면 의료개혁의 결과 즉, 국민의 경제적 부담과 혜택은 어떠한지 궁금합니다.
이러한 2가지 의료개혁조치는 김대중정부가 들어선 1998년부터 추진하여 2000년 7월부터 완전 실시했습니다. 노무현정부는 김대중정부의 이러한 의료개혁을 그대로 승계 받아 시행하고 있습니다. 먼저 의료개혁으로 인한 국민의 생활 즉, 경제적 부담이 얼마나 증감되고 있는지를 분석해 봐야 될 것입니다. 정부가 발표한 통계자료를 근거로 의료개혁조치가 시작된 1998년을 기점으로 전후 5년간의 국민부담 즉, 보험료와 정부부담을 비교분석해 본바 의보통합과 의약분업으로 인해 국민은 1999년부터 2003년까지 5년간 18조4,511억원 이라는 의료비용을 더 부담하게 되었습니다. 즉, 실패한 의료개혁이라는 조치가 없었다면 그만큼 부담이 경감되었을 것입니다. 그런데 이렇게 국민의 경제적 부담은 엄청나게 늘어났는데 보험혜택은 종전보다 훨씬 줄어들고, 의료의 질과 서비스는 더 악화된데 문제의심각성을 더하고 있습니다.
3. 지금 의료계에서 현재의 의약분업은 부담만 늘고 불편하니 폐지하거나 선택분업으로 바꾸어야한다는 주장을 하는데 의약분업을 시행한 후 국민의 부담은 어떻게 되었다고 보십니까? 또 선생께서 현행 의약분업실시는 법적으로 문제가 있다고 하셨다는데?
현재 우리나라가 시행하고 있는 의약분업정책은 고비용, 저효율로서 국민의 경제적 부담만 엄청나게 가중시키고 있습니다. 더욱이 직접적 의료비 증가는 물론, 병·의원을 오가는 교통비나 대기시간소요 등 간접비까지 발생되고 불편도 따릅니다. 정부가 발표한 통계자료와 전문가가 분석한 간접비용을 토대로 의약분업으로 인해 증가된 의료비용을 산출해 봤습니다. 의약분업이 실시된 2000년 7월부터 2003년 6월까지 3년간 증가된 의료비가 약 8조에 이릅니다. 그런데 지금까지 의약분업과 관련해서 경제적 부담문제를 주로 제기하였습니다.
오늘은 이와 관련하여 본질적이고 중대한 문제 하나를 새로 말씀드려야겠습니다. 현행 의약분업은 의료법과 국민건강보험법에 위배된 불법적인 정책이라는 것입니다. 인간생명을 지켜주는 의료행위의 본질에 관한 문제입니다. 제가 작년 10월 의사협회 요청의 한 특강에서 처음으로 문제를 제기 한 적이 있었습니다만, 그렇게 심각성을 느끼지 못하는 것 같았습니다.
지금부터 현행 의약분업이 왜 의료행위의 본질에서 벗어난 중대한 불법행위인지, 그 이유를 말씀드리겠습니다.
약을 환자에게 투약·조제하는 행위는 보건복지부의 유권해석(2003. 9. 22, 보건복지부 국정감사) 및 대법원 판례(2000년도 432판결)에 의거 의료행위라고 정의하고 있습니다. 의사가 환자를 치료하기 위해 진단·검사한 결과 약을 복용할 필요가 있다고 판단하면 약을 선택하고 일정비율로 배합하는 조제행위가 의료행위의 일부라는 것은 당연하다 할 것입니다.
의료법 제25조(무면허의료행위등금지) 제1항에 의하면 ‘의료인이 아니면 누구든지 의료행위를 할 수 없으며 의료인도 면허된 의료행위 이외의 의료행위를 할 수 없다’라고 규정하고 있습니다. 이를 위반할 경우에는 의료법 제66조(벌칙)에 의거 5년 이하의 징역 또는 2만원 이하의 벌금에 처하게 되어있습니다. 그리고 의료법 제2조(의료인) 1항에서는 ‘이법에서 ´의료인´이라 함은 보건복지부장관의 면허를 받은 의사·치과의사·한의사·조산사 및 간호사를 말한다’라고 규정하고 있습니다. 약사는 의료법상 의료인이 아님을 명백히 밝히고 있습니다.
또 국민건강보험법 제1조(목적)에서는 ‘이법은 국민의 질병, 부상에 대한 예방·진단·치료·재활과 출산·사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건을 향상시키고 사회보장을 증진함을 목적으로 한다’고 규정함으로써 질병·부상에 대한 의료행위에 대한 보험급여를 천명하고 질병·부상의 경우는 아니지만 예외적으로 출산·사망에 대하여 보험급여를 한다고 정하고 있습니다. 그리고 더 구체적으로는 동법 제39조(요양급여) 제1항에서 ‘가입자 및 피부양자의 질병·부상·출산 등에 대하여 다음 각호의 요양급여를 실시한다. ①진찰·검사, ②약제(藥劑)·치료재료의 지급, ③처치·수실기타의 치료, ④예방·재활, ⑤입원, ⑥간호, ⑦이송’이라고 규정하고 있습니다. 즉, 의료행위로서 약제의 지급을 요양급여대상으로 규정하고 있습니다.
검토컨대, 현행의약분업은 의료인이 아닌 약사의 조제행위를 인정하고 조제료를 건강보험에서 지불하고 있는데, 이는 명백히 의료법위반입니다. 더욱이 국민의 입장에서는 약의 조제내역이 담긴 의사의 처방전료와 약국에서의 조제료라는 이중부담을 하고 있다는 사실입니다. 또 의료인이 아닌자가 의료행위가 아닌 비용을 건강보험에서 지급하는 것은 국민건강보험법에 위배됩니다.
결론적으로 정부가 의료개혁이라는 미명으로 관련법체계의 정비 없이 졸속으로 강행한 의약분업은 고의든, 과실이든 불법으로서 국민에게 엄청난 경제적 부담과 고통을 가중시키고 있는 것입니다. 따라서 정부는 이러한 불법행위로 인해 국민에게 입힌 손해를 배상해야 합니다. 지금부터 우리는 불법행위로 인한 손해배상을 받도록 법적조치를 강구함과 아울러, 국민운동을 전개하여 잘못된 의약분업을 재편하고 법체계도 정비토록 해야 할 것입니다.
국가배상법´에 의하면 국가 또는 지방자치단체는 공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가했다면 손해를 배상하여야 한다고 규정하고 있습니다. 또 현행 헌법은 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때라고 탄핵사유를 규정하고 있으므로 대통령이 불법적인 의약분업을 계속 진행 시킨다면 결국 탄핵의 대상이 될 수밖에 없습니다.
4. 선생께서 국민의 부담은 직접부담인 보험료와 간접부담인 정부부담으로 구분하시고 있는데, 의료개혁 전·후를 나누어 보험료와 정부부담증가를 비교해주십시요.
의료개혁을 추진한 1998년을 기점으로 전·후 5년간의 증가율을 보면 다음과 같습니다. ´94년부터 ´98년까지 보험료는 매년 전년대비 13.0%씩 증가한데 비해 ´99년부터 ´98년까지 보험료는 매년 전년대비 19.9%로 증가했습니다. 정부부담 또한 같은 기간 11.1%에서 29.4%로 증가했습니다. 보험료와 정부부담을 합계한 국민부담증가율은 같은 기같 12.7%에서 21.4%로 증가되었습니다. 즉, 잘못된 의료개혁조치 이후 국민의 부담이 대폭 늘어났다는 사실을 확인할 수 있으며 특별한 조치를 취하지 않는 한 앞으로도 계속 국민의 부담은 늘어나게 될 것입니다.
5. 앞에서 의료개혁으로 인해 부담은 늘고 보험혜택은 줄어들었다고 하셨는데 보험혜택이 구체적으로 어떻게 줄어들었습니까?
2000년 7월 의보통합과 의약분업이 실시되자 의료보험재정이 완전히 파탄 나게 되었습니다. 그러자 보험재정 절감을 위해 가입자에 대해서는 보험급여범위를 축소하고 의사에 대해서는 의료수가를 억제하는 각종조치를 취한 것입니다. 진찰료와 처방료통합, 차등수가제 실시, 주사제 처방료삭제, 야간시간대조정 등이 그것입니다. 또 환자들은 외래 진료시 본인부담금이 30∼50% 인상되었고 3차기관의 진찰료도 전액 본인이 부담하게 되었습니다. 1,413개의 약품도 보험혜택에서 제외시켰습니다. 보험적용일수도 무제한에서 365일로 제한하였습니다. 또 의료보험재정이 파탄나자 차등수가제, DRG(포괄수가제)실시, 전산심사 등으로 의료를 규격화, 획일화함으로써 의료의 질과 서비스도 저하되었습니다.
6. 선생께서는 김대중·노무현정부의 의료개혁을 사회주의에 경도된 정책이라고 하셨는데 왜 그렇다고 보십니까?
사회보험으로서 의료보험은 전국민의 보험가입을 의무화하면서 보험료는 소득에 따라 차등부담하고 보험급여(기회)는 부담한 보험료와는 상관없이 누구나 동일한 것이 특징입니다. 의료보험은 인간의 생명을 지켜주는 의료의 특수성을 고려, 보험의 원리에 사회주의적 요소를 가미한 의료보장제도로서 19세기말 독일에서 탄생하여 세계 각국으로 전파된 제도 입니다. 그러나 이러한 차등부담, 동일혜택이라는 비시장경제적 성격도 사회적 합의 즉, 보험가입자의 자치적 운영이라는 시스템을 통해 시장경제원리와 조화를 이루게 한다는 것이 사회보험의 특징이고 이 제도의 요체입니다.
그런데 김대중정부는 의보통합을 통해 사회적 합의를 위한 가입자의 자치운영시스템을 해체하고 국가관리의 획일적 통제시스템으로 바꾸었습니다. 이는 비용부담자인 보험가입자가 보험운영에 참여할 수 있는 길을 원천봉쇄 시키고 오로지 가입자를 관리와 통제의 대상으로 만들었을 뿐이고 차등부담·동일혜택이라는 사회주의적 요소만 강화시켰습니다. 사회주의에 경도된 정책이라고 한 것은 바로 이러한 이유에서 입니다.
또 의약분업이라는 고비용, 저효율의 정책으로 인해 의료보험재정파탄이 가속화되자 의료행위를 정부가 규격화 하고, 획일화 시켜 통제하고 있습니다. 의약분업시행을 강력히 주장한 사람들의 속내는 의료비절감과 국민건강증진이라는 명분을 걸고 의사들로부터 약에 대한 권한을 빼앗고 의료공급통제수단으로 하겠다는 것으로 짐작됩니다. 그것은 1998년 2월 김대중정부가 들어서서 4월달에 대통령 첫 업무보고에서 이례적으로 의사의 부정과 비리척결을 대통령이 강력히 지시한데서도 그 배경을 추측할 수 있습니다.
7. 잘못된 의료개혁에 대한 대안은 없으십니까?
문제가 있다면 해답이 있는 것은 자연의 이치입니다 물론 이 문제에 대하여도 해결방안이 있으며 본인은 졸저 ‘건강보험, 의약분업 새판을 짜야 국민이 산다(개정판)’에서도 밝힌바 있습니다.
2가지만 예시적으로 말씀드리겠습니다. 불법적이고 고비용, 저효율의 의약분업체계로 인해 국민은 3년간 8조원의 의료비용을 더 부담하고 있습니다. 특히 약의 조제내역이 담긴 의사의 처방전료와 약국의 조제료(약 2조원)를 국민은 2중 부담하고 있습니다. 따라서 의약분업체계를 관계법에 부합되고 저비용, 고효율체계로 개편하면 해결방안이 자연히 도출 된다고 봅니다.
다음은 국민건강보험관리체계의 재편입니다. 의료보험을 통합하여 단일 보험자로 국민건강보험관리공단을 만들었습니다. 그러나 보험자로서의 핵심기능이며 업무량의 대부분을 차지하는 보험료부과기준설정과 사회적 합의유도, 진료비용 심사기능은 보험자인 공단의 업무에서 제외되었습니다. 공단은 가입자관리, 보험료고지서발부 등 아웃소싱으로도 충분히 처리할 수 있는 부수적 행정업무가 고작인데 1만명이 넘는 인력이 연간 1조원 이상의 비용을 쓰고 있습니다. 1차적으로 공단업무의 쇄신을 기하고 2단계로 사회보험의 원리에 부합되게 보험체제를 재편해야 할 것입니다.
[신혜식 기자] king@independent.co.kr